老人免费乘公交：城市公共交通的两难困境与破局探索

近期，德惠市《免费老年卡错峰出行通知》引发关注。虽通知撤销，但凸显城市公交在保障服务与成本间的难题。全国多城市面临类似困境，老龄化使老年乘客增多，公交客流下滑，财政补贴难支撑。部分城市已探索新优惠政策，平衡公益与运营效率迫在眉睫。

近日，吉林省德惠市一则《免费老年卡错峰出行通知》引发社会广泛关注。通知称，因早晚高峰公交拥挤，为保证上学、通勤人群刚性出行需求，自9月1日起对持免费“老年卡”乘客分时段限乘。早（5:50—8:00）午（11:00—13:00）晚（16:00—17:50）高峰时段受限。

不过，德惠市瑞祥公共交通有限责任公司工作人员表示，公告已撤销。未来将动态增加公交班次应对客流压力。德惠并非个例，此前河北张家口赤城公交也曾发布取消老年公交优惠补贴通知，后也撤回。

这类事件凸显城市公共交通保障公共服务与运营效率、成本的两难。德惠市为吉林省辖县级市，截至2023年末，户籍人口85.36万人。第七次全国人口普查显示，65周岁及以上老年人口11.2万人，占比16.26%。

2016年11月，德惠提出65周岁以上老人凭身份证可免费乘市区公交，财政每年补贴300万元。但这笔补贴难以覆盖实际成本。按公开信息，市区公交投币每人次1.50元，刷公交IC卡每人次1.20元。300万元年度补贴算下来，每位老人年补贴不足27元。

清华大学交通研究所副所长杨新苗指出，老年人免费乘车政策对低收入城镇老年群体意义重大。免费公交是他们社交、就医、购物等重要出行依赖。但全时段免费政策加剧了部分城市早晚高峰运营压力。

我国公交车具公益性质，低票价难覆盖运营成本，靠地方财政补贴。若部分地区财力紧张，公交企业收不到足额补贴，难支持老年人群高峰时段免费乘车。德惠市在《2024年政府工作报告》中也提到，面临经济恢复基础不稳固、投资增长乏力、财政收支矛盾突出等困境。

全国多城市面临类似困境，已开始探索弹性老年公交优惠政策。如甘肃省兰州市，60周岁及以上居民持敬老卡，每乘次优惠50%，70周岁以上老人工作日平峰、双休日及节假日限次免费乘车（限免60次/月），高峰时段半价；四川省成都市对65 - 69岁老人，每月设定100次免费乘车政策。

上海市早在2007年10月，提出70岁以上老年人非高峰时段可免费乘坐轨道交通（磁浮线除外）和公交车（机场线、旅游线除外），节假日全天免费。2016年，取消免费乘车政策，实施老年综合津贴制度，将户籍老人按年龄分档，提供涵盖高龄营养、交通出行等方面津贴，让老人自主选择出行方式。

2023年，交通运输部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，鼓励有条件的地方用综合津贴替代老年人优惠乘车政策。中国城市规划设计研究院赵一新认为，在高峰时段调整优惠价格、设免费次数限制或用综合津贴替代，能调节出行需求、优化资源配置，引导老人错峰出行，为高峰刚性需求释放运力。

同时，城市公交还面临人口结构变化挑战。随着私家车、轨道交通、电动自行车等交通方式发展，城市公交客流量下滑。据交通运输部数据，2025年上半年，全国公共汽电车客运量同比下降5.0%。

民政部、全国老龄办数据显示，截至2024年年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口22.0%；65周岁及以上老年人口22023万人，占总人口15.6%。老龄化加速与公交客流下滑叠加，平衡公益福利与运营效率成了城市公交系统共性难题。

国家发展改革委程世东表示，公交车属公共服务，福利水平要与地方财政能力匹配。公交企业需盈亏平衡并适度盈利，否则难以为继。杨新苗提到，公交企业长期票款难抵成本，依赖财政补贴，县级公交服务萎缩明显，免费乘车群体扩大加剧企业现金流压力。

国家已有政策引导，《意见》提出落实运营补贴补偿政策。地方政府要保障公交企业稳健运营，提高公共资金使用效能。杨新苗认为，提升公交系统吸引力很关键，要优化公交站点周边步行环境，打造“步行友好区”。

总之，老人免费乘公交政策需在保障老年群体出行福利与城市公共交通运营成本间找到平衡。通过分时、限次、补贴等方式精准分配资源，提升公交吸引力，才能让政策既体现社会关怀，又可持续发展。

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